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来源:未知 时间:2019-11-29 03:00

  原标题:坚持在探索中前进 更好维护公共利益和国家利益——全国政协“协同推进公益诉讼检察工作”双周协商座谈会发言摘登(上)

  探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会作出的一项重大改革决定,党的十九届四中全会再次对此作出新的重要战略部署,充分体现了以习同志为核心的党中央对公益保护的高度重视。全国政协召开“协同推进公益诉讼检察工作”双周协商座谈会,进行深入协商讨论,研究推动中央全面深化改革重点任务落实,加深对党的十九届四中全会精神的学习理解,时机很好,也很有意义。

  检察公益诉讼制度有利于加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,推进法治政府、服务型政府建设。将这个中国独创的诉讼制度坚持好、完善好、发展好,是坚持和完善中国特色社会主义制度的内在要求,也是提高依法治国、依法执政能力的迫切需要。

  当前公益诉讼检察工作已有良好基础,持续推进必须直面问题,进一步统一思想、提高认识,全面、理性加以推进。以公益性、补充性、人民性三大原则为指引,强化理论研究,完善顶层设计,统一思想认识,明确工作规范,加强协同配合。

  一是做好制度衔接,加强工作协同。加强理论研究,在把握公益诉讼规律的基础上完善相关立法,制定具体工作制度。检察机关继续深化“双赢多赢共赢”理念,健全重点领域公益诉讼检察与行政执法的衔接机制。“两高”根据公益诉讼检察和审判工作情况加强会商,共同研究发布司法解释、指导性案例,为基层工作提供指引。

  二是鼓励探索创新,稳妥、积极拓展检察公益诉讼范围。在做深做实“4+1”领域、解决现有问题、完善制度规则的基础上,可以考虑将各方面呼声比较高的安全生产、未成年人保护领域纳入检察公益诉讼范围。

  三是加强多主体联动,争取专业力量支持。加强与环保公益组织、消费者协会等社会组织的合作。积极为有关社会组织提供法律专业指导和公益诉讼业务培训。充分发挥专家学者和有关专业机构的作用。加强与律师协会环境、资源和能源法等专业委员会的合作。

  一是广泛动员,凝聚社会共识。将保护公益作为社会主义核心价值观宣传教育的重要内容和公识培养的重要方面,凝聚全社会保护公益共识。

  二是畅通渠道,鼓励群众参与。加强对公益诉讼制度和公益诉讼检察工作的宣传力度。加大对12309检察服务中心的平台打造和宣传力度。

  三是做好宣传策划,鲜活新颖讲好公益诉讼检察故事。建立中宣部牵头、最高检主推、新闻单位和媒体协同的宣传工作机制,做好整体策划,加强宣传统筹。精选典型案例,创新传播方式,以案释法,用故事说话。

  在以习同志为核心的党中央坚强领导下,公益诉讼法律制度从顶层设计到实践落地,从局部试点到全面推开,形成了公益司法保护的“中国方案”。2017年7月至2019年9月,共立案公益诉讼案件21.47万件,办理诉前程序案件18.76万件、提起诉讼6353件。公益诉讼检察工作整体发展态势良好,但由于尚处起步阶段,工作中还存在一些具体问题和困难。

  公益诉讼检察作为一项全新工作,两年多来,各级检察机关敢于担当、依法履职,从头做起、成效明显。同时,也存在畏难情绪,工作还未完全打开局面。针对哪个地方在发展过程中都会有不同领域、不同程度的公益受损问题,我们明确提出并实现了县级检察院办案全覆盖的目标。为防止办凑数案,今年4月起专门组织为期三个月的“回头看”,对2018年办理的10万余件诉前检察建议落实情况进行评查,对发现的虚假整改、事后反弹回潮及检察建议制发不规范等问题持续督促整改。

  公益诉讼检察的本质是助力依法行政,共同维护人民根本利益。我们明确提出并积极实践双赢多赢共赢理念,实事求是提出诉前实现保护公益目的是最佳司法状态。总的看,公益诉讼检察工作得到了行政机关积极配合、有力支持。虽也有个别地方行政机关对这个新制度存在不同认识和误解,经过多方协调、释法说理、接续监督,最终还是收到了积极效果。

  按照法律规定,检察机关履行公益诉讼职责的范围是“4+1”,即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护领域。在今年全国上,不少代表、委员呼吁检察机关加大力度、拓展范围。但一些专家学者、行政机关也有不同意见和看法。检察机关对开展“等”外领域公益诉讼本着积极、稳妥的态度探索推进。我们希望推动相关法律和司法解释对拓展公益诉讼案件范围进一步予以明确、规范。

  公益诉讼检察涉及多领域专业知识,办案环节多、办案战线长,对检察人员业务技能和综合素质要求很高。能力不足仍是最突出的短板弱项。一些检察人员司法理念跟不上,简单比照传统民事诉讼、行政诉讼机械办案,线索发现、调查取证、庭审应对能力欠缺,办案力量总体薄弱。

  “两高”虽共同出台了关于公益诉讼的司法解释,但在法检审级对应与管辖、起诉期限、举证责任与证据标准、诉前程序如何适用证据保全规定等方面缺乏配套机制。修订后人民检察院组织法赋予检察机关必要的调查核实权,但行使的范围、方式及程序不够明确,缺乏被调查人员或单位不予配合的法律责任。

  全国检察机关将深入学习贯彻党的十九届四中全会精神,把讲更加扎实有效贯彻到公益诉讼业务中,坚定不移抓办案、坚定不移抓规范、坚定不移强素质,努力提供更为充分、更加优质的公益诉讼检察产品。

  今年8月底9月初,全国政协陈晓光、汪永清分别率专题调研组赴安徽、内蒙古调研。通过深入案件现场、旁听庭审,与各有关方面深入交流,调研组深切感受到,检察公益诉讼制度在推动法治政府建设、维护社会公平正义、增强人民群众获得感方面取得了良好效果。但调研组也发现,作为一个新制度,检察公益诉讼还存在一些深层次问题。分析这些问题,不仅要从当前维护公共利益出发,更要从完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的角度进行研究和思考。

  一、对公共利益的界定还存在一些困惑。需要进一步明晰公共利益的概念,避免将多数人利益混同为公共利益。党的十九届四中全会《决定》明确提出,拓展公益诉讼案件范围。委员们认为,现阶段不宜将一切与公共利益有关的案件都纳入其中,应当在做实做好现有领域基础上,积极稳妥拓展新领域。

  二、案件结构有待完善,行政监督和检察监督的顺位有待明确。检察机关作为监督机关,重在督促行政机关积极依法履行职责。特别在民事公益诉讼案件中,应首先突出行政部门的行政执法作用,只有在没有适格主体或适格主体客观不能的情况下,才应由检察机关提起诉讼。

  三、公众参与度有待提高,程序规则有待明确。实践中亟待加大宣传,提升社会公众对这项制度的知晓度,利用信息化手段让人民群众参与到公益诉讼检察工作中。行政机关在各自领域都有完善的行政措施、专业的技术手段和鉴定机构以及详细的监测数据,可以通过与检察机关信息共享解决调查取证和鉴定等难题。

  总体上看,调研组认为,检察公益诉讼是一项全新制度,理论与实践都有待于在探索中发展和完善,积极稳妥地推进公益诉讼检察工作,有利于制度持续发展、行稳致远。

  自2015年以来,检察公益诉讼制度从试点到全面实施,四年多发挥的重要作用毋庸置疑。按照党的十九届四中全会推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求,有必要对制度实施运行情况进行一些总结研究。

  生态环境领域目前存在的主要问题:一是职责交叉、重复监督。二是民事诉讼案件少。三是检察建议落实不够到位。四是生态环境损害赔偿制度与公益诉讼制度衔接不够。为此,建议:

  一、明确职能分工。对行政、工作、纪律和司法等监督的职能定位、监督重点、监督权威等要进行科学设计,构建监督体系。考虑到检察公益诉讼成本高,诉讼应突出重点,抓大放小,凸显司法监督法律权威。

  二、细化分类监督。对于民事公益诉讼,宜行政监督在前,司法监督在后,对于行政机关希望或提请司法监督的一些重大疑难案件,应直接提请民事公益诉讼,减少监督层次;对于行政公益诉讼,应首先突出审计和的工作监督,只对工作监督中一些严重不作为或社会反映强烈的行为开展行政公益诉讼并会同纪检监察部门开展纪律监督。对行政公益诉前程序可分为检察建议和检察监督意见两个环节,检察建议主要对行政部门进行提醒,检察监督意见则要求行政部门整改并答复。

  三、加强制度衔接。要加强行政、工作、纪律和司法监督的有机衔接,建立信息共享、工作协调和案件互交等机制,对生态环境损害赔偿与环境公益诉讼,坚持顺位原则,先由省、市政府或政府指定的部门或机构启动生态环境损害赔偿程序,通过磋商解决,磋商不成再提起诉讼。推进建立案件信息通报制度,特别是检察机关在获取生态环境损害赔偿案件信息时,优先通报相关行政部门,并督促其开展生态环境损害赔偿,形成良性互动。

  调研中了解到,人民群众非常期盼能够扩大检察公益诉讼的案件范围。党的十九届四中全会《决定》明确提出,拓展公益诉讼案件范围。目前在实践中也已经有很多探索。我认为,应当积极稳妥拓展案件范围,切实回应民众关切。特提出如下建议:

  一、将严重侵害公共安全、损害社会公共利益的案件纳入公益诉讼案件范围,最大限度预防和减少生产安全事故。企业主体责任不落实、行政机关不作为等因素,导致公益诉讼“等”外领域的公共利益受损问题也较为常见。为贯彻中央有关文件的部署要求,有必要加快推动建立安全生产公益诉讼制度,引入检察监督,形成整体合力。

  二、对网络领域的违法侵权行为是否纳入检察公益诉讼案件范围,应当具体问题具体分析。首先要重点解决好网络领域中损害社会公共利益、人民群众普遍关心的突出问题,如侵犯众多公民个人信息的行为。另外还可以将在网络上发生的,危害、扰乱社会秩序、损害群众权益、误导公共等涉及党史国史、社会民生、食药卫生等谣言列入检察公益案件起诉范围。

  三、应当鼓励基层检察机关积极探索,结合实际,围绕当地经济社会发展中的突出问题,继续延伸“公益”内涵,逐步拓展民事、行政公益诉讼受案范围,使文物、文化遗产保护等公益保护问题得到妥善处理,满足人民群众日益增长的公益保护需求。

  法检在刑附民公益诉讼的案件范围、检察机关诉讼地位等方面还有许多问题需要进一步沟通。借此机会,我从基层审判工作的角度提出以下工作措施建议:

  一是加强法检公益诉讼共同体建设,在重大活动部署、重大案件沟通和生态环境治理方面做好协同配合。在保护社会公共利益和国家利益方面,法检的目标是一致的,但是因为角度和考核的要求不同,常常会出现一些认识上的不同,客观上也影响协同保护、协同发展的效果。对此,法检要树立一盘棋思想,建立重大活动、案件共商机制,信息、培训共享机制,专家咨询、社会治理平台共建机制,疑难问题、典型案例共研机制。

  二是有步骤稳步推进检察机关跨区域、专业性集中管辖,解决司法审判的专业化、跨区域管辖和检察属地管辖之间的不协调问题。对于同一生态功能区域,建议法检加强沟通,步调一致实行生态功能区域集中管辖,河南法检正在探索对于涉及黄河干流的八个市区生态环境保护的刑事、公益诉讼案件实行由铁路法院、检察院统一管辖的尝试。对于其他行政区域,建议法检也要保持管辖的统一性,根据实际需要实现跨区域集中管辖,充分发挥专业化优势。

  三是建立生态环境修复基金,设立一个专户。我们在司法实践中往往有赔偿金和环境修复基金,这个基金判了以后给谁,由谁管理,如何使用,这是一个难题,而且法律也没有明确的规定,在法院账号上放时间长了又违法。建议有关部门加强协调,建立生态环境修复基金,纳入财政预算,由生态环境部门监管,专款用于生态环境修复。

  党的以来,习总多次就食品药品安全作出重要指示批示,强调用“四个最严”确保人民群众饮食用药安全。近些年,我们下了很大力气抓食品药品安全工作,但目前人民群众食品药品安全感还不强。

  通过调研发现,食药公益诉讼一个突出问题就是震慑违法力度不够大。公益诉讼兼具补偿性和惩罚性,虽然2018年检察机关共立案食品药品安全领域公益案件近3万件,但实际中提出赔偿损失和惩罚性赔偿的诉请较少。党的十九届四中全会《决定》提出,“加大对严重违法行为处罚力度,实行惩罚性赔偿制度。”这将更好遏制食品药品安全领域侵害社会公共利益的违法行为。提出工作措施建议:

  一、检察机关在食品药品公益诉讼中,普遍提起惩罚性赔偿之诉,大幅提高惩罚性赔偿额度,使违法者承担更大损害赔偿责任,对潜在违法者形成强大警示和震慑。同时,充分发挥各级消费者保护组织作用,积极引导和支持消费者协会提起公益诉讼,打出食品药品公益诉讼“组合拳”。

  二、检察机关与食品药品监管部门加强检察公益诉讼与行政执法衔接,形成食品安全公益诉讼工作合力,推进食品药品重点难点问题解决。双方建立联席会议制度,及时通报工作动向和重点,在线索移送、调查取证、司法鉴定等方面建立协作机制。建立健全信息共享机制,推动检察机关接入食品安全信息平台,实现食药领域监管信息共享。建立专业支持机制,食品药品监管部门为检察机关在调查取证、鉴定评估等方面提供专业咨询和技术支持。

  国防和军事利益是国家利益和社会公共利益的重要组成部分。当前,破坏国防设施、侵占军用土地、压占军用管线、侵犯军队军益等问题易发多发,建设项目超高影响军机飞行、海上活动违规妨碍军舰通航、无人机失管影响军事行动等现象屡见不鲜,严重危害国防和军事利益。为此,把探索建立军事检察公益诉讼制度列为军事政策制度改革主要举措。但军事检察院提起公益诉讼一直没有明确的法律授权,建议最高检和军委政法委尽快研究制定军地检察公益诉讼协作文件,重点关注以下问题:

  一、明确受案范围。军地检察机关在依法办理公益诉讼案件中,突出维护国防和军事利益,加大对破坏军事设施、侵占军用资产等涉军公益诉讼案件办理力度。探索办理军事训练和军事行动安全、武器装备管理、军需物资保障、国防动员、军队形象声誉、军人地位和权益保护等领域公益诉讼案件。

  二、明确案件管辖。办理军地互涉公益诉讼案件,原则上实行属人管辖。当事人是地方单位或者人员的由地方检察机关管辖,是军队单位或者人员的由军事检察机关管辖。

  三、规范制度机制。作为新生事物,军事检察公益诉讼缺乏具体操作指引,亟须在实践层面规范制度机制。建议最高法、最高检进一步加强工作指导,及时解决司法实践遇到的问题,适时联合发布关于军事检察公益诉讼的司法解释;军地检察机关建立联席会议、一体化办案、交流培训、信息共享等工作机制。

  委员们关于公益诉讼检察工作宣传方面的意见建议都非常重要,下一步我们将着重做好以下几个方面的工作:

  一是持续加大正面宣传力度,组织开展集中报道,反映突出成效,营造声势,协调一些中央主要媒体,在每年期间就公益诉讼检察工作进行集中报道,充分反映生态环保、国有资产保护等领域公益诉讼检察工作的成效。同时,围绕公益诉讼功能作用,特别是中国特色社会主义司法制度的创新贡献等,开展深度报道。

  二是做好典型案件报道,普及法律知识,弘扬社会正气。比如,积极会同检察机关做好捍卫英烈形象主题宣传,弘扬英烈精神,宣传英烈后人良好家风,展现英烈家乡发展变化,有效配合检察机关开展保护英烈名誉权公益诉讼。对检察机关办理的涉侵害英烈名誉案进行庭审直播、邀请专家释法等,开展多层次、多角度宣传报道。

  三是规范热点案件报道,传播正面声音,防止引发炒作。2016年5月印发的《关于加强环境保护宣传引导工作的意见》就稳妥做好环境公益诉讼报道提出了明确要求。我们将进一步加强宣传引导,配合有关部门做好管控,为公益诉讼检察工作的开展营造良好的环境。

  第二,检察机关提起公益诉讼与行政机关、社会组织提起公益诉讼有一个顺位和衔接问题,需要从法律层面规定各相关部门的职责、履职的先后顺序和时间限制,这样便于操作,也便于法院立案。

  第三,现在受理的行政公益诉讼、民事公益诉讼以及生态环境赔偿诉讼,在很多地方有交叉,需要从立法层面予以明确。要注意区分公益诉讼和私益诉讼,只有在加害人行为损害不特定多数人的权益时,方可提起公益诉讼;只要受害对象是特定的,不管人数多少,均不属于公益诉讼范围。

  第四,公益诉讼调查取证难,有些事项需要请鉴定机构进行鉴定,而现在的鉴定机构少、鉴定时间长、收费标准也不统一,有关部门应该高度重视鉴定机构的建设和规范。

  第五,现在法院就公益诉讼所判决的生态环境修复费用和损害赔偿金的管理使用还不统一,有的放在法院,有的放在行政机关,从而影响了资金的有效使用,这个问题必须尽快解决,否则检察公益诉讼效果最终难以落到实处。

  第六,政府提起生态环境损害赔偿诉讼成本太高、耗时也长,考虑到行政机关有调查手段、执法手段,建议由行政机关就赔偿事宜直接作出裁决,当事人不服的再通过诉讼渠道寻求救济。